Safe Harbor-Urteil des EuGH: Die Kommission hat ihre Kompetenzen unter- und überschritten

Heute hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden (Az. C-362/14), dass die Safe Harbor-Entscheidung der Europäischen Kommission, die eine von mehreren möglichen Grundlagen der Übermittlung von personenbezogenen Daten aus dem EWR in die USA darstellt, ungültig ist.

Der zuständige Generalanwalt Bot hatte seine Schlussanträge erst vor zwei Wochen präsentiert (hierzu mein Blogbeitrag und ein Beitrag bei Legal Tribune Online). Mit seinem heutigen Urteil folgt der EuGH dem Generalanwalt in einigen, jedoch nicht in allen Punkten.

Was hat der EuGH nun konkret entschieden? Was sind die Gründe des Urteils? Nachfolgend möchte ich zu diesen Fragen einige erste Einschätzungen geben. Die Erwägungen des EuGH sind teilweise doch etwas überraschend. Folgende Informationen bereits vorab, da es in der Berichterstattung zu dem Urteil bereits (leider) oft anders dargestellt wird:

  • Der EuGH verhält sich in keinster Weise zum konkreten Schutzniveau für personenbezogene Daten in den USA.
  • Der EuGH stützt sein Urteil nicht ausdrücklich (wie noch der Generalanwalt) auf die Zugriffsmöglichkeiten von speziellen Geheimdiensten, insbesondere der NSA, sondern begründet seine Entscheidung allgemeiner. Auch stützt er seine Entscheidung nicht auf die Berichterstattung und Enthüllungen von Edward Snowden.
  • Entscheidungsgegenstand ist ein Rechtsakt der EU-Kommission, der nach Auffassung des EuGH nicht den Anforderungen des EU-Rechts (insbesondere Verhältnismäßigkeit) an europäische Rechtsakte und durch diese ermöglichte Eingriffe in Grundrechte genügt.

Befugnisse nationaler Datenschutzbehörden und Angemessenheitsbeschlüsse

Zunächst befasst sich der EuGH mit den Befugnissen der nationalen Datenschutzbehörden und wie diese bei Vorliegen eines Angemessenheitsbeschlusses der Kommission (wie Safe Harbor) ihre Befugnisse ausüben dürfen. Nach Art. 28 Abs. 1 der geltenden Datenschutz-Richtlinie (DS-RL, RL 95/46/EG) dürfen die Aufsichtsbehörden die ihnen gesetzlich übertragenen Befugnisses allein im Hoheitsgebiet ihres Mitgliedstaates ausüben (Rz. 44). Also etwa nicht in einem Drittstaat, wie den USA oder auch in einem anderen Mitgliedstaat innerhalb der EU.

Eine Datenübermittlung aus einem Mitgliedstaat in einen Drittstaat stellt aber selbstverständlich eine Datenverarbeitung innerhalb des Mitgliedstaates dar, die durch die Aufsichtsbehörde geprüft werden kann (Rz. 45). Die Feststellung, dass ein Drittstaat über ein „angemessenes“ Niveau für den Schutz personenbezogener Daten verfügt und damit eine Übermittlung in diesen Drittstaat überhaupt erst möglich ist, kann sowohl von der Kommission als auch von einem Mitgliedstaat getroffen werden (Rz. 50). Fällt die Kommission eine solche Entscheidung auf der Grundlage von Art. 25 Abs. 6 DS-RL, so sind hieran die Mitgliedstaaten und all ihre Organe gebunden (Rz. 51). Dies betrifft auch die nationalen Aufsichtsbehörden. Ab hier scheint sich der EuGH nun etwas von der Auffassung des Generalanwalts in dessen Schlussanträgen zu entfernen.

Der EuGH urteilt weitert, dass allein der EuGH selbst eine solche Entscheidung der Kommission aufheben darf. Bis zur Aufhebung oder auch Anpassung durch die Kommission selbst, dürfen jedoch die Mitgliedstaaten und damit auch die Aufsichtsbehörden keine abweichenden Entscheidungen treffen (Rz. 52). Freileich muss es für Betroffene, auch bei einer Bindungswirkung der Kommissionsentscheidung, möglich sein, Beschwerden hinsichtlich eines Datentransfers in den Drittstaat vorzubringen. Ebenso stehen den Aufsichtsbehörden auch weiterhin ihre gesetzlichen Aufsichts-, Untersuchungs- und Sanktionsmaßnahmen zu (Rz. 53). Aufsichtsbehörden müssen also, nach Beschwerden, auch bei bestehendem Angemessenheitsbeschluss, Untersuchungen durchführen (Rz. 57). Wenn jedoch eine Beschwerde die Frage der Rechtmäßigkeit von Datentransfers betrifft, für die schon ein entsprechender Beschluss der Kommission existiert (so wie hier), dann ist eine solche als insgesamt gegen die Gültigkeit des Angemessenheitsbeschlusses anzusehen (Rz. 59). Wie jeder andere europäische Rechtsakte (Verordnungen, Richtlinien), so muss sich auch ein Angemessenheitsbeschluss der Kommission an den rechtsstaatlichen Vorgaben des EU-Rechts messen lassen (Rz. 60). Nur der EuGH jedoch kann eine entsprechende Entscheidung der Kommission für ungültig erklären (Rz. 61). Nationale Aufsichtsbehörden können, wie bereits erwähnt, keine inhaltlich abweichenden Entscheidungen treffen oder gar einen Angemessenheitsbeschluss als unwirksam ansehen (Rz. 62). Wenn ein Betroffener mit seiner Beschwerde, die sich auf den Datentransfer in einen Drittstaat bezieht, von der zuständigen Aufsichtsbehörde abgewiesen wird, so muss er die Möglichkeit haben, hiergegen gerichtlich vorzugehen. Ebenso muss es den nationalen Aufsichtsbehörden möglich sein, eine Angemessenheitsentscheidung gerichtlich prüfen lassen zu können. Am Ende beider verfahren muss die Vorlage an den EuGH durch das nationale Gericht stehen (Rz. 64 ff.).

Was ist „angemessen“?

Danach geht der EuGH auf Safe Harbor und dessen Wirksamkeit ein.

Zunächst beleuchtet das Gericht die Frage, was unter dem Begriff „angemessen“ i.S.d. Art. 25 Abs. 1 DS-RL zu verstehen ist. Denn nur wenn ein angemessenes Schutzniveau in einem Drittstaat festgellt wurde (entweder durch die Kommission oder durch einen Mitgliedstaat), kann ein Angemessenheitsbeschluss erfolgen. Der Begriff selbst wird in der DS-RL jedoch nicht näher umschrieben oder etwa definiert (Rz. 70). Für den EuGH ist klar, dass der grundrechtlich garantierte Schutz personenbezogener Daten des Art. 8 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dem Grunde nach auch für solche Daten gelten muss, die in Drittstaaten übermittelt werden (Rz. 72). „Angemessen“ bedeutet jedoch nach dem EuGH nicht, dass in dem Drittstaat etwa dasselbe Schutzniveau existieren muss, wie es in der EU vorhanden ist. Im Kern muss der Schutz jedoch gleichwertig sein. Dieser Schutz von personenbezogenen Daten kann durch die nationalen Gesetze oder auch internationale Abkommen erreicht werden, denen der Drittstaat beigetreten ist (Rz. 73). Überspitzt formuliert postuliert der EuGH damit den Export des europäischen Datenschutzrechts und seiner grundlegenden Prinzipien in jeden Drittstaat. Das grundlegende Schutzniveau „wandert“ mit den Daten also mit.

Zudem weist der EuGH darauf hin, dass ein einmal existierender Angemessenheitsbeschluss nicht bedeutet, dass die Frage der „Angemessenheit“ des Schutzniveaus damit grundsätzlich beantwortet wäre. Vielmehr muss die Kommission eine solche Entscheidung grundsätzlich über die Zeit hinweg prüfen und vor allem aktuelle Entwicklungen berücksichtigen, die sich auf das Schutzniveau auswirken können (Rz. 76). Wenn die Kommission im Rahmen der Prüfung des Schutzniveaus in einem Drittstaat die dortigen Gesetze und Vorgaben zum Schutz personenbezogener Daten untersucht, so steht ihr nach Auffassung des EuGH nur ein eingeschränkter Beurteilungsspielraum zu und sie hat besonders strenge Maßstäbe anzulegen (Rz. 78).

Gültigkeit der Safe Harbor-Entscheidung

Im Folgenden setzt sich der EuGH mit der Safe Harbor-Entscheidung selbst auseinander…und nimmt sie auseinander.

Zunächst stellt der EuGH jedoch fest, dass das Prinzip der Selbstzertifizierung durch Unternehmen in einem Drittstaat grundsätzlich nicht gegen die Wirksamkeit eines Angemessenheitsbeschluss oder das Vorliegen eines angemessenen Schutzniveaus spricht (Rz. 81). Jedoch erfordert ein solcher Mechanismus dann auch ein wirksames System der Überwachung der Einhaltung der Vorgaben und effiziente Sanktionen bei Verstößen.

Nachfolgend kritisiert der EuGH, dass die Safe Harbor-Prinzipien, an die sich amerikanische Unternehmen halten müssen, gerade nur privatwirtschaftliche Akteure adressieren und staatlichen Einheiten in den USA keine Pflichten auferlegen und diese daher nicht an die Prinzipien gebunden sind, wenn sie Zugriff auf Daten nehmen die bei amerikanischen Unternehmen gespeichert sind (Rz. 82).

Desweiteren kritisiert der EuGH, dass die Angemessenheitsentscheidung der Kommission, entgegen den Vorgaben der DS-RL, sich überhaupt nicht mit den einschlägigen Gesetzen in den USA befasst oder deren möglichen Schutzumfang näher untersucht (Rz. 83). Die Kommission habe es versäumt, ausreichend zu prüfen, inwiefern in den USA personenbezogene Daten (nicht) geschützt sind, um auf dieser Grundlage ihre Entscheidung zu treffen. Die in Safe Harbor vorgesehen Ausnahmen, wann von den Schutzprinzipien der Entscheidung abgewichen werden darf, sind nach Ansicht des EuGH (wie auch nach Ansicht des Generalanwalts) zu weit gefasst. Zudem erlauben sie für Zwecke der nationalen Sicherheit und Strafverfolgung ein Abweichen durch staatliche Behörden. Nationale Vorschriften in den USA können den Schutzprinzipien vorgehen und diese im Endeffekt außer Kraft setzen. Amerikanische Unternehmen können von den Vorgaben von Safe Harbor zugunsten dieser nationalen Regelungen abweichen, sogar wenn diese den Schutzprinzipien von Safe Harbor entgegenstehen (Rz. 86). Aus diesem Grund ermöglicht die Safe Harbor-Entscheidung (mit ihren Ausnahmen) den Eingriff in europäische Grundrechte (Rz. 87).

Der EuGH kritisiert weiter, dass die Safe Harbor-Entscheidung keine Untersuchungsergebnisse enthält, inwiefern ein Eingriff in Grundrechte der Betroffenen (durch einen Zugriff auf Daten durch staatliche Stellen) auf ein absolut erforderliches Maß begrenzt wird (Rz. 88). Auch hier bemängelt der EuGH erneut die fehlende Prüfung und Feststellung durch die Kommission.

Desweiteren findet sich in der Safe Harbor-Entscheidung der Kommission kein Verweis auf eventuell existierende Rechtsschutzmöglichkeiten für Betroffene, wenn durch stattliche Behörden auf die übermittelten Daten zugegriffen wird (Rz. 89). Zwar existiere eine Aufsicht durch die amerikanische Federal Trade Commission. Diese bezieht sich jedoch allein auf den privatwirtschaftlichen Sektor und kann nicht den Umgang mit Daten durch staatliche Behörden überwachen.

Nun kommt der EuGH zu der Grundlage seiner faktischen Feststellungen. Die Kommission selbst habe die Mangelhaftigkeit der Safe Harbor-Entscheidung, gerade mit Blick auf die weiten Ausnahmen für Zugriffe durch staatliche Behörden und den fehlenden Rechtsschutz, im Jahre 2013 in zwei Mitteilungen analysiert und festgestellt (Rz. 90; Mitteilung COM(2013) 846 final und Mitteilung COM(2013) 847 final). Insbesondere habe die Kommission erkannt, dass US-Behörden in einer mit den Safe Harbor-Prinzipien unvereinbaren Weise auf Daten zugreifen können. Der Zugriff kann gerade über das erforderliche und absolut notwendige Maß zur Verfolgung der legitimen Zwecke der nationalen Sicherheit oder der Strafverfolgung hinausgehen. Auch habe die Kommission selbst festgestellt, dass Betroffene keine administrativen oder gerichtlichen Rechtsbehelfe haben, um Zugang zu Daten zu erhalten oder eine Berichtigung oder Löschung zu beantragen.

Danach geht der EuGH auf die (hier nicht eingehaltenen) Vorgaben ein, die ein EU-Rechtsakt wie die Safe Harbor-Entscheidung erfüllen muss, wenn durch die Unionsregelung in Grundrechte eingegriffen wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs muss ein solcher Rechtsakt klare und präzise Regeln für die Tragweite und die Anwendung einer Maßnahme vorsehen und Mindestanforderungen aufstellen, so dass die Betroffenen, deren personenbezogene Daten verarbeitet werden, über ausreichende Garantien verfügen, die einen wirksamen Schutz ihrer Daten vor Missbrauchsrisiken sowie vor jedem unberechtigten Zugang zu diesen Daten und jeder unberechtigten Nutzung ermöglichen (Rz. 91).

Abweichungen oder Ausnahmen vom Schutz personenbezogener Daten müssen auf das absolut notwendige Maß beschränkt werden (Rz. 92). Nach Auffassung des EuGH genügt diesen Anforderungen die Safe Harbor-Entscheidung nicht. Nicht auf das absolut Notwendige beschränkt ist nämlich eine Regelung, die generell die Speicherung aller personenbezogenen Daten sämtlicher Personen, deren Daten aus der Union in die Vereinigten Staaten übermittelt wurden, gestattet, ohne irgendeine Differenzierung, Einschränkung oder Ausnahme anhand des verfolgten Ziels vorzunehmen (Rz. 93). Die in Safe Harbor vorgesehenen Ausnahmen (in der Form von Unionsregelungen) erlauben eine generelle und unverhältnismäßige Zugriffsmöglichkeit durch Behörden in den USA auf den Inhalt elektronischer Kommunikation und die Regelung in Safe Harbor verletzt daher den Wesensgehalt des grundrechts aus Art. 7 der Charta. Zudem verletzt eine solche Unionsregelung, die keine Möglichkeit für die Betroffenen vorsieht, mittels eines Rechtsbehelfs Zugang zu den ihn betreffenden personenbezogenen Daten zu erlangen oder ihre Berichtigung oder Löschung zu erwirken, den Wesensgehalt des in Art. 47 der Charta verankerten Grundrechts auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz (Rz. 95).

Der Hauptkritik des EuGH ist damit folgender:

Die Kommission hat jedoch in der Entscheidung 2000/520 nicht festgestellt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika aufgrund ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder internationaler Verpflichtungen tatsächlich ein angemessenes Schutzniveau „gewährleisten“. (Rz. 97)

Aus diesem Grund kommt der EuGH zu dem Ergebnis, dass Art. 1 der Safe Harbor-Entscheidung gegen die in Art. 25 Abs. 6 DS-RL im Licht der Charta festgelegten Anforderungen verstößt und aus diesem Grund ungültig ist (Rz. 98).

Ein wichtiger Aspekt hierbei ist, dass der EuGH im Ergebnis eine Grundrechtsverletzung durch einen mangelhaften Unionsrechtsakt annimmt. Die EU-Kommission habe nicht die Anforderungen des EU-Rechts beachtet, als sie die Safe Harbor-Entscheidung getroffen hat. Bereits die Struktur von Safe Harbor und die unterbliebene Untersuchung und Feststellung des Schutzniveaus durch die Kommission stellt damit eine Grundrechtsverletzung dar.

Ausdrücklich urteilt der EuGH nicht über die generelle Frage der Angemessenheit des Schutzniveaus für personenbezogene Daten in den USA oder auch, ob die Safe Harbor-Prinzipien inhaltlich ein entsprechendes Schutzniveau herstellen.

ohne dass es einer Prüfung des Inhalts der Grundsätze des „sicheren Hafens“ bedarf. (Rz. 98)

Allein die fehlerhafte Struktur und mangelnde Einhaltung der Vorgaben der DS-RL durch die Kommission bei Safe Harbor stellen die Grundrechtsverletzung dar.

Ein weiterer Grund, warum Safe Harbor ungültig ist, ist für den EuGH, dass die Kommission mit der Entscheidung die Befugnisse der nationalen Datenschutzbehörden beschränkt, obwohl sie dazu rechtliche nicht befugt ist (Rz. 99 ff.). Nach Art. 3 von Safe Harbor dürfen Aufsichtsbehörden nur in besonderen Fällen Datentransfers unterbinden. Die Kopplung der Befugnisse der Behörden an bestimmte Voraussetzungen durch die Kommission stellt jedoch eine Überschreitung ihrer Befugnisse dar, so der EuGH. Mit dem Erlass von Art. 3 der Safe Harbor-Entscheidung habe die Kommission daher die ihr durch Art. 25 Abs. 6 DS-RL im Licht der Charta übertragene Zuständigkeit überschritten hat, so dass dieser Artikel ungültig ist.

Da nach Auffassung des EuGH Art. 1 und Art. 3 der Safe Harbor-Entscheidung ungültig sind und diese Artikel untrennbar mit den übrigen Vorgaben der Entscheidung im Zusammenhang stehen, berührt die Ungültigkeit der beiden Artikel die gesamte Entscheidung (Rz. 105).

Fazit

Das Urteil des EuGH befasst sich nicht mit der Frage, ob ein angemessenes Schutzniveau für Daten in den USA existiert. Die Ungültigkeit der Entscheidung rührt vielmehr bereits aus dem Umstand, dass die Kommission zum einen ihre Kompetenzen und auch ihre Pflichten auf Grundlage der DS-RL in Bezug auf Art. 1 der Safe Harbor-Entscheidung nicht korrekt ausgeübt und unterschritten hat. IN Bezug auf Art. 3 der Safe Harbor-Entscheidung stellt der EuGH dann eine Überschreitung der Kompetenzen fest. Die in Rede stehende Unionsregelung (Safe Harbor) verstößt aufgrund ihrer Struktur und ihrer Unvereinbarkeit mit den EU-rechtlichen Vorgaben an solche Unionsregelungen gegen mehrere Grundrechte.

 

 

 

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